基础设施项目前期工作手续合规性研究（Ⅵ）
专项篇（下）

张雪飞 伍迪

2016年，国务院发布《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号），是简化整合投资项目报建手续工作的重要部署。该通知明确，投资项目在可行性研究报告批复或项目申请报告核准之后、开工建设之前，由相关部门和单位依据法律法规向项目单位作出的行政审批事项由此前的65项报建审批事项归并减少为42项，精简后的事项仍然包括发展改革部门负责的节能审查意见、水利部门负责的取水许可、自然资源部门（原海洋部门）负责的海域使用权证书核发、安全部门负责的涉及国家安全事项的建设项目审批等。本文以海域使用权证、外商投资安全审查为例，简要阐述特定行业领域需要办理专项手续的历史沿革及合规性要点。此外，除了需要开工前完成的投资项目报建手续，本文还将讨论从事电信业务经营活动需取得的电信业务经营许可等特定行业领域需要完成的专项手续。

一、海域使用

（一）《中华人民共和国海域使用管理法》是办理有关手续的基本遵循

为了加强海域使用管理，维护国家海域使用权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，国家建立海域使用权登记制度。

根据2002年起施行、现行有效的《中华人民共和国海域使用管理法》（2001）（以下简称《海域使用管理法》），我国确立海域使用管理法律制度，任何单位和个人使用内水、领海的水面、水体、海床和底土，必须依法取得海域使用权。这部法律的制定和实施对于建立、规范我国海域使用管理制度具有重要的意义。

取得海域使用权的法定方式包括三种，即批准、招标和拍卖。一是行政审批的方式，向国家依法确定的海洋行政主管部门申请取得；二是招标的方式，即发挥市场机制的作用，将海域使用权授予公开竞争中的优胜者，以寻求最佳的使用效益；三是拍卖的方式，即以公开竞价的形式，将海域使用权转让给最高应价者。国家实行海域有偿使用制度。根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。

海域使用权依据项目用海性质实行分级审批。对于填海50公顷以上的项目、围海100公顷以上的项目、不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目、国家重大建设项目，以及国务院规定的其他项目，应报国务院审批；其他项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。

海域使用权证书是确认海域使用权权属的证明文件，具有法律效力。（1）海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。（2）海域使用权通过招标或者拍卖方式取得的，招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。招标或者拍卖工作完成后，依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。

（二）主管部门出台政策不断细化手续办理要求

1. 2002年至2017年：确立与发展

2002年，国家海洋局印发《海域使用申请审批暂行办法》（国海发〔2002〕5号）和《海域使用权登记办法》（国海发〔2002〕23号）。及至2006年，国家海洋局又印发《海域使用权管理规定》（国海发〔2006〕27号 ）和新修订的《海域使用权登记办法》（国海发〔2006〕28号），进一步细化了海域法的相关规定，完善了海域使用权相关的管理制度，《海域使用申请审批暂行办法》以及旧的《海域使用权登记办法》自新规定办法实施之日起废止。《海域使用权管理规定》对《海域使用管理法》涉及的管理内容进行了全面规范，提出的管理措施较为具体。一是明确规定了海域使用论证的范围、主体、要求、论证资质单位和论证评审等。二是明确了用海预审的工作程序和原则。三是明确了海域使用申请审批制度，规定了管理权限、工作程序、工作内容及审查要求。四是对海域使用权的招标拍卖作了规定。五是明确了海域使用权转让条件、转让审批程序，以及出租、抵押时对海域使用权人的要求等。

国务院或国务院投资主管部门审批、核准的建设项目需要使用海域的，申请人应当在项目审批、核准前向国家海洋行政主管部门提出海域使用申请，取得用海预审意见。地方人民政府或其投资主管部门审批、核准的建设项目需要使用海域，用海预审程序由地方人民政府海洋行政主管部门自行制定。

国家海洋行政主管部门应当按照规定的用海项目审理程序，进行受理、审查、审核，出具用海预审意见。建设项目经批准后，申请人应当及时将项目批准文件提交海洋行政主管部门。海洋行政主管部门收到项目批准文件后，依法办理海域使用权报批手续。

用海预审意见有效期二年。有效期内，项目拟用海面积、位置和用途等发生改变的，应当重新提出海域使用申请。申请使用海域的，提交的材料包括：（1）海域使用申请书；（2）申请海域的坐标图；（3）资信等相关证明材料；（4）油气开采项目提交油田开发总体方案；（5）国家级保护区内开发项目提交保护区管理部门的许可文件；（6）存在利益相关者的，应当提交解决方案或协议。

海域使用申请经批准后，由审核机关作出项目用海批复，内容包括：（1）批准使用海域的面积、位置、用途和期限；（2）海域使用金征收金额、缴纳方式、地点和期限；（3）办理海域使用权登记和领取海域使用权证书的地点和期限；（4）逾期的法律后果；（5）海域使用要求；（6）其他有关的内容。审核机关应当将项目用海批复及时送达海域使用申请人，并抄送有关人民政府及海洋行政主管部门。

海域使用申请人应当按项目用海批复要求办理海域使用权登记，领取海域使用权证书。海域使用权证书是海域使用权的法律凭证。

2007年，《中华人民共和国物权法》明确依法取得的海域使用权受法律保护，确认了海域使用权的用益物权地位。以海域使用权为基础的海域使用管理制度已经确立。

2017年，为做好海域使用管理与不动产登记的衔接工作，国家海洋局发布了《关于开展海域使用权管理统一配号有关事项的通知》（国海管字〔2017〕81号），要求海洋行政主管部门在海域使用权出让合同签订后5个工作日内，登录国家海域动态监视监测管理系统进行海域使用审批配号。

2. 2018年以后：完善与优化

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，原国家海洋局的职责整合至新组建的自然资源部门。2019年2月27日，国务院发布《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发〔2019〕6号），取消了“海域使用论证单位资质认定”的行政许可事项。自然资源部不再开展海域使用论证资质认定审批工作，转而加强事中事后监管，严格海域使用论证评审、强化海域使用论证监管、实行海域使用论证单位信息公示公开与信用监管等。

按照党中央、国务院关于生态文明体制改革和全民所有自然资源资产有偿使用制度改革总体部署，根据《海域使用管理法》和《海岛保护法》，为完善海域、无居民海岛有偿使用制度，2018年，国家海洋局印发《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，提出到2020年，基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度，规定竞得人或中标人应当与地方海洋行政主管部门签订出让合同，经依法批准后按照出让方案编制开发利用具体方案，缴纳无居民海岛使用金，并凭出让合同和缴纳凭证等办理不动产登记手续。出让合同主要包括无居民海岛开发利用面积和方式、生态保护措施、使用金缴纳、法定义务等。2019年12月，自然资源部发布了《关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔2019〕5号），规定由省级自然资源主管部门将海砂采矿权和海域使用权“两权”纳入一个“招拍挂”方案并实行“净矿出让”，成交后省级自然资源主管部门与竞得人合并签订“两权”出让合同，并办理采矿许可证和不动产登记。海砂采矿权、海域使用权出让应当纳入同一出让合同。

二、电信业务经营许可

（一）2000年出台条例确立实行电信业务许可制度

国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度。2000年，国务院发布《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）。规定经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。未取得电信业务经营许可证，任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动。电信业务分为基础电信业务和增值电信业务。基础电信业务，是指提供公共网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务。增值电信业务，是指利用公共网络基础设施提供的电信与信息服务的业务。经营基础电信业务，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《基础电信业务经营许可证》。经营增值电信业务，业务覆盖范围在两个以上省、自治区、直辖市的，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《跨地区增值电信业务经营许可证》；业务覆盖范围在一个省、自治区、直辖市行政区域内的，须经省、自治区、直辖市电信管理机构审查批准，取得《增值电信业务经营许可证》。

申请经营基础电信业务的，应当向国务院信息产业主管部门提交的文件包括：（1）经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于51%；（2）有可行性研究报告和组网技术方案；（3）有与从事经营活动相适应的资金和专业人员；（4）有从事经营活动的场地及相应的资源；（5）有为用户提供长期服务的信誉或者能力；（6）国家规定的其他条件。国务院信息产业主管部门对于予以批准的，颁发《基础电信业务经营许可证》。颁发《基础电信业务经营许可证》，应当按照国家有关规定采用招标方式。

申请经营增值电信业务的，应向国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构提出申请，并提交相关文件：（1）经营者为依法设立的公司；（2）有与开展经营活动相适应的资金和专业人员；（3）有为用户提供长期服务的信誉或者能力；（4）国家规定的其他条件。予以批准的，颁发《跨地区增值电信业务经营许可证》或者《增值电信业务经营许可证》。

（二）主管部门出台配套政策完善电信业务许可制度

2001年，原信息产业部发布《电信业务经营许可证管理办法》（信息产业部令第19号）。2009年，工业和信息化部发布《电信业务经营许可管理办法》（工业和信息化部令第5号），信息产业部令第19号同时废止。对于申请经营基础电信业务方面要求上二者要求一致，未有变化，应当向工业和信息化部（原信息产业部）提交的申请材料具体包括：（1）公司法定代表人签署的经营基础电信业务的书面申请。内容包括：申请经营电信业务的种类、业务覆盖范围、公司名称、公司通信地址、邮政编码、联系人、联系电话、电子信箱地址等；（2）公司的企业法人营业执照副本及复印件；（3）公司概况。包括公司基本情况，拟从事电信业务的机构设置和管理情况、技术力量和经营管理人员情况，与从事经营活动相适应的场地、设施等情况；（4）公司最近经会计师事务所审计的企业法人年度财务会计报告或者验资报告及工业和信息化部规定的其他相关会计资料；（5）公司章程、公司股权结构及股东的有关情况；（6）业务发展研究报告。包括：申请经营电信业务的业务发展和实施计划、服务项目、业务覆盖范围、收费方案、预期服务质量、效益分析等；（7）组网技术方案。包括：网络结构、网络规模、网络建设计划、网络互联方案、技术标准、电信设备的配置、电信资源使用方案等；（8）为用户提供长期服务和质量保障的措施；（9）网络与信息安全保障措施；（10）证明公司信誉的有关材料；（11）公司法定代表人签署的公司依法经营电信业务的承诺书。

对于申请增值电信业务经营许可证的，工业和信息化部令第5号与此前发布的信息产业部令第19号要求不一致，存在变化。根据《电信业务经营许可证管理办法》（2001），应当向电信主管部门提交的申请材料具体包括：（1）公司法定代表人签署的经营增值电信业务的书面申请。内容包括：申请电信业务的种类、业务覆盖范围、公司名称、通信地址、邮政编码、联系人、联系电话、电子信箱地址等；（2）公司的企业法人营业执照副本及复印件；（3）公司概况。包括：公司基本情况，拟从事增值电信业务的人员、场地和设施等情况；（4）公司最近经会计师事务所审计的企业法人年度财务会计报告或验资报告及电信主管部门规定的其他相关会计资料；（5）公司章程，公司股权结构及股东的有关情况；（6）业务发展可行性研究报告和技术方案。包括：申请经营电信业务的业务发展和实施计划、技术方案、服务项目、业务覆盖范围、市场调研与分析、收费方案、预期服务质量、投资分析、社会效益和经济效益等；（7）为用户提供长期服务和质量保障的措施；（8）信息安全保障措施；（9）证明公司信誉的有关材料；（10）公司法定代表人签署的公司依法经营电信业务的承诺书；（11）申请经营的电信业务依照法律、行政法规及国家有关规定须经有关主管部门事先审核同意的，应当提交有关主管部门审核同意的文件。而在《电信业务经营许可管理办法》（2009）中，删掉了业务发展可行性研究报告和技术方案一项。

根据《电信业务经营许可证管理办法》（2001）和此后的《电信业务经营许可管理办法》（2009），电信业务经营许可证分为《基础电信业务经营许可证》和《增值电信业务经营许可证》两类。其中《增值电信业务经营许可证》又分为《跨地区增值电信业务经营许可证》和省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》。《基础电信业务经营许可证》和《跨地区增值电信业务经营许可证》，由工业和信息化部（原信息产业部）负责审批。省、自治区、直辖市范围内的《增值电信业务经营许可证》，由省、自治区、直辖市通信管理局负责审批。外商投资电信企业的电信业务经营许可证，根据《外商投资电信企业管理规定》，由工业和信息化部（信息产业部）负责审批。

对于经营许可证内容，存在调整更新。2001年至2009年间，经营许可证由正文部分和附件部分组成。经营许可证的正文部分应当载明公司名称、法定代表人、注册住所、业务种类、业务覆盖范围、有效期限、发证机关和发证日期、签发人、经营许可证编号等内容。经营许可证的附件部分包括经营许可证使用规定、经营者的权利和义务、特别规定事项和年检情况记录表等附件。原发证机关根据管理需要可以按照信息产业部的规定增发经营许可证附件。2009年以后，经营许可证由发证机关的批准文件和许可证书组成。发证机关的批准文件包括经营许可证使用规定、经营者的权利和义务、特别规定事项、年检和违法记录表等文件。原发证机关根据管理需要可以按照工业和信息化部的规定增加相应内容。许可证书应当载明公司名称、法定代表人、业务种类、业务覆盖范围、有效期限、发证机关和发证日期、签发人、经营许可证编号等内容。此外，获准经营基础电信业务或跨地区经营增值电信业务的公司，应当凭经营许可证到相关省、自治区、直辖市通信管理局办理备案手续，未办理备案手续的，不得在当地经营电信业务。

（三）政策不断完善优化

《电信条例》分别于2014年和2016年作了两次修订。在2014修订版中，将原先的“市场调节价、政府指导价和政府定价”等三种电信资费形式修改为“市场调节价”。电信资费实行市场调节价，电信业务经营者应当统筹生产经营成本、电信市场供求状况等因素，合理确定电信业务资费标准。在2016修订版中，将原先的“经批准经营电信业务的，应当持依法取得的电信业务经营许可证，向企业登记机关办理登记手续。专用电信网运营单位在所在地区经营电信业务的，应当依照本条例规定的条件和程序提出申请，经批准，取得电信业务经营许可证，并依照前款规定办理登记手续。”调整为“专用电信网运营单位在所在地区经营电信业务的，应当依照本条例规定的条件和程序提出申请，经批准，取得电信业务经营许可证。”经批准经营电信业务的，应当持依法取得的电信业务经营许可证，不再需要向企业登记机关办理登记手续。

在国务院不断深化行政审批制度改革、工商登记制度改革的“放管服”改革背景下，2017年，工业和信息化部发布新的《电信业务经营许可管理办法》，2009年发布的旧的《电信业务经营许可管理办法》同时废止。

2017版《电信业务经营许可管理办法》修改了不适应改革要求的内容。一是根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号），取消了基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案管理；二是根据《注册资本登记制度改革方案》（国发〔2014〕7号）关于注册资本认缴登记制的要求，取消了申请经营许可时提交财务会计报告和验资报告等要求；三是根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号），取消了申请经营许可时提交企业名称预核准通知书的要求，删除了电信业务经营许可证作为工商变更登记前置程序的规定。

三、外商投资安全审查意见

对外开放是我国的基本国策。利用外资是对外开放基本国策和开放型经济体制的重要组成部分，在经济发展和深化改革进程中发挥了积极作用。同时，外商投资安全审查是国际通行的外资管理制度，也是外商投资项目前期工作手续的重要组成部分，外商投资立项合规性的有关内容参见本系列研究的背景与立项篇（点击可阅读）。

为积极统筹促进外商投资和有效维护国家安全，《中华人民共和国外商投资法》和《中华人民共和国外商投资法实施条例》规定国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。

在总结2011年以来我国外商投资安全审查实践的基础上，国家发展改革委、商务部报请国务院批准，于2020年12月19日发布《外商投资安全审查办法》，明确了外商投资安全审查的范围和基本程序。国家建立外商投资安全审查工作机制，负责组织、协调、指导外商投资安全审查工作。工作机制办公室设在国家发展改革委，由国家发展改革委、商务部牵头，承担外商投资安全审查的日常工作。外国投资者或者境内相关当事人应当在实施投资前主动申报属于审查范围的投资。外商投资安全审查分为一般审查和特别审查。经一般审查，认为申报的外商投资不影响国家安全的，工作机制办公室应当作出通过安全审查的决定；认为影响或者可能影响国家安全的，工作机制办公室应当作出启动特别审查的决定。经特别审查，申报的外商投资影响国家安全的，作出禁止投资的决定；通过附加条件能够消除对国家安全的影响，且当事人书面承诺接受附加条件的，可以作出附条件通过安全审查的决定，并在决定中列明附加条件。

四、小结

对于特定行业或特殊性质的基础设施项目，项目需依法依规办理海域使用、电信业务经营许可、外商投资安全审查等重要手续。因各行业之间差异较大，现以海上风电项目为例，梳理投资管理手续脉络。

图1  海上风电项目专项手续要点及与其他事项的关联（2017年）

根据《中华人民共和国海域使用管理法》（2002）以及《海域使用权登记办法》（2006），国务院或国务院投资主管部门审批、核准的建设项目需要使用海域的，申请人应当在项目审批、核准前向国家海洋行政主管部门提出海域使用申请，取得用海预审意见。在项目实施准备阶段，海域使用申请经批准后，由审核机关作出项目用海批复。海域使用申请人应当按项目用海批复要求办理海域使用权登记，领取海域使用权证书。海域使用权证书是海域使用权的法律凭证。

以海上风电项目为例，总结以2017年为参考时点的海域使用相关手续（如图1所示）。需要强调的是，本流程图以用海预审、用海批复、海域使用等手续为主线，主要为了阐明办理该领域用海方面项目前期工作手续的意义，以及与相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，其他项目前期工作手续有省略。

根据2016年国家能源局、国家海洋局联合印发的《海上风电开发建设管理办法》（国能新能〔2016〕394号），海上风电项目前期涉及的海域使用相关工作及要点有：

其一，项目单位向省级及以下能源主管部门申请核准前，应向海洋行政主管部门提出用海预审申请，按规定程序和要求审查后，由海洋行政主管部门出具项目用海预审意见。

其二，海上风电项目核准后，项目单位应按照程序及时向海洋行政主管部门提出海域使用申请，依法取得海域使用权后方可开工建设。

其三，项目开工前，还应落实有关利益协调解决方案或协议，完成通航安全、接入系统等相关专题的论证工作，并依法取得相应主管部门的批复文件。

其四，项目单位在提出海域使用权申请前，应当委托有相应资质的机构编制海上风电项目环境影响报告书，报海洋行政主管部门审查批准。

其五，海上风电项目建成后，按规定程序申请环境保护设施竣工验收，验收合格后，该项目方可正式投入运营。